水火电同价的法律思考

　　张博庭 《 中国能源报 》（ 2009年12月7日   第 06 版）

　　■张博庭
　　要分清楚水库移民存在的困境，有多少是因为补偿不足和工作失误造成的，有多少是由于我国社会的历史发展阶段和客观环境造成的。
　　实现水火电同价，不一定就能解决我国水电开发的各种矛盾。
　　根据成本增加幅度，水电价格既可以高于火电电价，也可以低于火电电价。
　　编者按
　　最近关于 “水火同价”的新闻引起了社会各界的广泛关注。包括电力行业内部的一些专家，也不免对水火同价的看法针锋相对。近日，《中国能源报》记者先后采访了原能源部政策法规司副司长朱成章、中国水力发电工程学会副秘书长张博庭、中国水利水电科学研究院原院长高季章等专家，现将观点集中呈现，以飨读者。
           
　　最近，关于“水火电同价”的争论此起彼伏，争论的双方似乎都可以在《电力法》中找到自己所需的法律依据。一方曰：“《电力法》要求同网同价。”另一方曰：“按照《电力法》规定，电价由成本加税金加利润构成。”那么哪一种说法更有道理呢？
　　一、水火电该不该同价
　　首先需要看清我国以往的水电开发是不是损害了水库移民的利益和忽视了对当地生态环境的补偿？如果是，那么就应该尽快改正。由于原来的上网电价核算中并没有考虑这些额外的补偿因素，所以要想加大对移民和当地生态环境的补偿力度，理所当然地应该上调水电上网电价。如果认为我国过去的水电开发，事实上已经是普遍提高了移民的生活水平并实际促进和带动了当地经济的发展，那么就没有理由再通过调整水电的上网电价来加大对水库移民和库区当地的补偿了。
　　我国过去的水电开发对移民的补偿，整体上已经达到了让移民受惠的程度。尽管一些反对水电的宣传材料，经常能找出一些因水库移民而变得更贫困的个案，但是，只要一说到某些水库移民的整体情况，往往就能发现这些说法的漏洞。例如，有人说漫湾水电站建成后，当地田坝村的村民都靠捡破烂为生。然而，几百人的水电站产生的生活垃圾，怎么可能养活全村２００多人呢？实际上，那些人不仅都是享受低保补贴的居民，而且还比一般的城镇低保人员多享有水库后期扶植基金。
　　２００４年，曾经有媒体报道说“我国１６００万水库移民中，有１０００万还是贫困人口”。后来查明，那些数据是根据联合国的人均一天１美元的标准统计的。如果用这个标准衡量当年全国农民的收入，则有三分之二处在贫困线以下。也就是说，实际上我国水库移民中贫困人口的比例低于全国农民平均数。
　　当然，不能因此就说我国的水库移民就完全没有问题。但是必须要承认，水电开发不可能把水库移民移出中国社会。因此，社会上的腐败现象和各种严重的“三农”问题同样会困扰着水库移民。在评价具体的水库移民问题时，一定要历史的、客观的评价水库移民工作。分清楚水库移民存在的困境，有多少是因为补偿不足和工作失误造成的，有多少是由于我国社会的历史发展阶段和客观环境造成的。
　　此外，水电开发带动当地经济的客观事实是不容否认的。
　　二、实现水火电同价的难点和障碍
　　水火电同价的难点和障碍主要是缺乏可靠的法律依据。此外，一旦实施水火电同价，必将推高全社会的销售电价，引起物价上涨。低成本、低电价是水电的一个基本特点，全世界几乎所有水电比重高的国家，电价都比较低。我国水电多年来也一直在电网中起着平抑电价的作用。事实上，低电价的水电一直是全国人民的一项公共福利。如果以减少或取消水电的公共福利来解决水电开发补偿的资金来源，就存在着一个权衡整个社会能够不能够、愿意不愿意承受物价上涨的压力的问题。
　　不仅如此。实现水火电同价，不一定就能解决我国水电开发的各种矛盾。客观地说，目前我国水电移民的补偿标准，已经高于很多其他工程移民的补偿水平。否则，我国的南水北调工程就不会被迫推迟五年。其实，在移民补偿标准不断提高的情况下，水电开发的困难仍然日益增加的现实说明，不解决水电被妖魔化的根本问题，继续加大对移民的补偿力度并不能解决水电开发的问题。实际上，我国水库移民后期扶持政策出台以后，就已经出现了不仅没有减少社会矛盾，反而加剧了社会矛盾的情况。所以，不排除在上调了水电上网电价，加大了水库移民的补偿力度之后，反而增加了移民和社会矛盾的可能。
　　三、水火电同价的法律思考
　　《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设。”第三十七条规定：“上网电价实行同网同质同价。具体办法和实施步骤由国务院规定。电力生产企业有特殊情况需另行制定上网电价的，具体办法由国务院规定。”
　　从《电力法》的具体规定来看，第三十六条是命令性规则，是必须遵守的；而第三十七条是授权性规则，有待于被授权的部门制定出具体办法才能够实施。之所以这样立法，是因为当初立法的时候，我国并不具备实行“同网同质同价”的条件，只能委托国务院在时机成熟的时候制定出具体的办法加以实施。然而，不仅至今没有制定出“同网同质同价”实施办法，反而由于《可再生能源法》的实施，国务院有关部门出台了与“同网同质同价”相矛盾的《节能发电调度办法》。
　　而且，一些新建水电工程由于移民和环境成本大幅度上升，其上网电价实际上已经不低了。随着国家反哺农村的力度和剩余水电资源开发难度的加大，未来水电按照“合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金”核算出来的上网电价高于常规火电也是可能的。根据水电的可再生能源性质，水电电价完全有理由高于火电。所以，目前要求“水火电同价”缺乏明确的法律依据。
　　如果已经建成的水电站确实需要追加移民环境成本，那么根据《电力法》的规定，国家有关部门仍然可以上调水电的上网电价。根据成本增加的具体幅度，既可以高于现有的火电电价，也可以低于现有的火电电价。有什么问题就解决什么问题，这样的调整才具有法律依据。
　　四、反对水火同价缺少依据
　　争论中有些学者认为“水电和火电分别来源于不同的一次能源，水火电不同质，因而也就没有同价的物质基础，又怎么会有‘水火电同网同价’的命题呢？”。这种说法是对电力法的极大误解。电力法中要求的“同网同质同价”的立法目的，在于推行完全市场化的竞价上网。因此，这个“质”显然应该是指所提供的电源的质量，而不是电源产生的能源性质。假设我们把这个“质”理解成发电的能源性质，那么在用电高峰时候的煤电只能与低谷时候的煤电采用同一个（所谓同质的）电价，这显然是不合理的。所以，“同质同网同价”中的“质”，只能是指电源对电网的质量而言，而不可能会是发电能源性质。假设国家真的放开电价的管制，电网企业一定会按照价值规律，实行“同网同质同价”竞价上网的自由收购。我们可以设想一下，电网企业会不会因为你煤炭发电的成本高，就让煤电享受特殊的待遇呢？
　　另外还有学者认为“一些老的水电站，如刘家峡、青龙峡等，过去都是国家拨款建设的，所以，不应该要求‘水火电同网同价’”。笔者认为这种说法也有问题。按照这种逻辑，不仅是水电，改革开放前的火电厂大都也是国家投资建设的，那么显然也不应该实行“水火电同网同价”了。这样来说《电力法》中的“同网同质同价”建议，就应该是一种错误的提法了。其实，“同网同质同价”是实行竞价上网的基本前提，只要我国的电力市场实行了市场化的改革，水电火电的“同网同质同价”就一定会是不可避免的现实。总之，站在部门利益的角度反对水火电同价，难免会找出荒谬的理由。
　　（作者为中国水力发电工程学会副秘书长）