水是生命之源、生产之要、生态之基。水在中国的经济社会发展和生态文明建设中的地位举足轻重，不仅关系到防洪、供水、粮食安全，而且关系到经济、生态和国家安全。尽管改革开放三十多年来中国创造了经济增长的奇迹，但是中国面临的水问题越来越复杂、越来越突出：水旱灾害频繁，水资源供需矛盾突出，水环境趋向不断恶化，水生态退化问题严重，气候变化使水问题更为严峻。可以说，水的问题已经成为中国经济社会发展的瓶颈制约，生态文明建设的主要短板。水的挑战对中国的绿色发展转型已构成重大挑战。

　　历史上，大江大河都是世界上各类大小文明的发源地与摇篮。中国文明不仅传承下来，而且养育了世界最多人口的原因之一，就是治水历来是中华民族安民兴邦的大事。上古有大禹治水，汉有武帝亲自指挥堵塞黄河决口，清有康熙将黄河河务、漕运作为施政之要务；新中国成立之后更是强化了治水的物质和人力资本投入。在中国，治水成功就是治国成功，历史是如此，现在是如此，未来还是如此。

　　水问题表面上看是资源环境的问题，实质上是一个典型的治理问题。如面对众多的水问题，没有能够及时作出政策调整，不能确立与其相适应的制度安排，便会使水资源短缺和水环境恶化的趋势得不到遏制。中国目前面临的"水多、水少、水脏、水浑"等相互交织的几大水问题，根源是在新的经济社会条件下，不良的制度和不健全的机制，导致的不当激励和不合理的资源分配，这就是所谓"劣治"。水问题的应对，根本上需要与时俱进，推动治道变革，改革和调整治理机制，建立"良治"的新型治理模式，以实现公共利益最大化。

　　中国人喜欢用"道"表征寓于宇宙万物背后的真理，对治理之道的探究，实际上是对有关治理的普遍规律的探索。这种探索应当从实践中来，是对实践经验的观察和总结，又要回到实践中去，其成果用以指导实践的开展。这样的探索由表及里、由浅入深，可以划分为信息、知识、理论和智慧四个层次。信息是认识事物的出发点，将信息进行筛选和汇总，就得到知识；将知识进行系统的分析和验证，就得到理论；理论的进一步综合和升华，就形成了智慧。智慧是信息、知识、理论三者积累到一定程度后升华的产物。因此，基于中国的治理实践，整理信息、生产知识、创造理论、提炼智慧，构成了探索中国治理之道的具体途径。"道"的至高智慧，需要经过地方的"试点"、反复的"试错"、不断的总结和实践的检验，才能够逐渐呈现出来，成为人们的认识与共识。对"良治"之道的探索，需要经历长期的实践、认识、再实践的反复过程。

　　水治理如何实现"良治"，是中国治理的最大难题之一。清华大学国情研究院对水治理的研究，已经有十几年的时间。我们对中国水问题的关注，最早是从黄河断流开始的。黄河洪水自古以来闻名于世，改革开放以来，随着用水量的快速增长，水资源短缺的问题日益突出，黄河断流就是这一矛盾的突出表现。黄河下游从1972年开始断流，进入20世纪90年代年年断流，1997年达到最高峰，断流天数达到226天。1998年，黄河断流成为社会各界关注的重大问题。

　　关于黄河断流的成因，治黄工作者强调黄河水资源先天缺乏和工程调蓄能力的不足，水文水资源专家强调降雨量和天然径流量的减少，地质学家强调黄河源头地质条件的改变，泥沙专家强调水土保持减沙的减水效应，经济学者强调水价过低、水资源利用效率低下。我们提出了"体制失效说"，认为虽然自然因素是黄河断流的重要原因，但不宜夸大，黄河断流的直接原因是人为因素，而根本原因是流域水资源管理不善和配置不当，断流现象背后的实质是流域水分配制度的失效。黄河分水制度中存在市场失效、政府失灵和产权失效现象。

　　基于上述判断，我们提出应对流域水资源配置的不平衡和效率低下，应重新界定政府和市场的关系，通过引入水权市场优化资源配置，而为了在流域内建立水权市场，需要相应的民主协商机制和利益补偿机制作为保障。我们建议积极引入既不同于传统"指令配置"也不同于"完全市场"的"准市场"，即地方政府作为水权代表，通过政治民主协商的方式在流域上下游形成水市场。这种新思路后来逐步在黄河流域治理中实现。

　　作为一种具有混合特性和稀缺性的自然资源，水资源的分配是一种利益分配，既不能全部依靠政府配置，也不能完全依靠市场自由配置，而是需要更为复杂的混合制度安排。在计划经济时代，黄河的治理目标主要是防洪减淤，因而主要依靠工程技术治理是有效的。随着经济社会的转型，水资源利用的增加，黄河的治理目标又增加了水资源管理和水环境保护，这仅靠工程技术就难以解决问题了，既有的体制也就面临失效。政策调整缓慢、制度建设滞后，这是导致黄河断流问题产生的深层次教训。黄河断流的危机实质是治理危机。

　　黄河断流是世纪之交中国水问题的缩影。在过去的十几年时间里，在应对复杂水问题的解决对策过程中，中国明显加快了水治理变革，并取得了一系列重要进展。包括治水理念的转变，从无节制地向大自然索取转向人与自然和谐共处，从人水互斥、人水冲突走向人水共处、人水和谐；管理体制的改革，强调水资源的统一管理和流域综合管理，实施最严格水资源管理制度；治水手段的创新，引入水权和水市场等市场手段、现代信息手段、公众参与等多元化的手段。治水之道变革取得显著成效，如黄河断流等问题明显缓解等。

　　中国治水之道变革的探索，符合一般的认知规律。从最初对水问题信息的认识，到形成对水危机的系统知识，再到摸索应对水危机的创新理论，逐步积累形成新时期治水的智慧。人水和谐的治水新智慧，符合中华文明"天人合一"的大道，以其统领新时期的治水实践，顺应了世界和中国绿色发展的潮流；最严格水资源制度的"三条红线"（水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内；用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平；水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上），是有中国特色的水资源管理理论，是人水和谐理念指导下的治水新举措；水权和水市场理论，是指导水资源管理中引入市场机制的新思路，有助于提高水资源配置的公平和效率。随着治水实践的进一步发展，关于水治理的信息和知识还会不断增多，治水的理论和智慧将会更加丰富。

　　（作者系清华大学国情研究院院长、公共管理学院教授）

    中国水电网转载者按：这是一篇社会学者的治水文章。文章中一些内容和观点基本上也非常贴近水利部的治水思路。但是，要知道我国的水问题的难点之一，是因为大水电的开发是由能源部门负责的。所以，对解决水问题非常重要的很多大型水库的开发建设权却不在水利部。因此，解决我国水问题中最重要水库调蓄能力不足的问题一直没能得到充分的重视。这也许应该也算是一种体制失效吧？在这一点上我们也支持胡鞍钢先生的观点。不过需要强调的是，能够直接管理水、治理水的不是体制，而是工程措施，没有管控水资源的能力和必要的工程，再完美的体制也等于零。联合国每三年发布一次《世界水资源报告》几乎每次都要强调"世界上的水资源本来是够用的，但由于设施不足、管理不善，造成了短缺"。我们认为联合国对水问题的认识，是更全面的。包括体制问题在内的"管理不善"的问题，必须要放在"设施不足"后面。因为，谁都知道没设施，就谈不上管理。因此建议清华大学国情研究院的团队，在研究水问题的时候，应该注意吸取《世界水资源报告》的内容，不仅要强调体制和管理，更要重视我国具体的水利设施的建设。最好也探讨一下如何利用体制，促进我国当前的172项重大水利工程，以及水电站大型龙头库的的建设。其实胡鞍钢所列举的我国的黄河的成功治理，恰恰就是因为我们黄河上的水库蓄水能力已经达到了河流径流量的150%以上。这就再次说明，中国水管理体制也并不是一无是处，只不过没有足够的设施建设的前提，就谈不上治水、管水。